A exploração dos recursos
naturais na zona econômica exclusiva é legítima, porém jamais há de se
perder de foco a observância ao princípio da precaução, tão caro e tão
essencial ao Direito Ambiental.
SUMÁRIO: Introdução; Direito Internacional ao
Meio Ambiente; Pré-Sal, Direito ao Mar, Ordenamento Jurídico Interno e
Convenção de Montego Bay;Mar Territorial, Plataforma Continental e Zona
Econômica Exclusiva; Conclusão; Referências.
RESUMO
Este artigo tem como desiderato trazer ao debate questões
referentes ao Direito Internacional ao Meio Ambiente. Ganha relevância face ao
grande interesse do Brasil na exploração de petróleo na camada pré-sal na
plataforma continental brasileira. A importância e atualidade do tema deriva do
grande interesse econômico mundial nas fontes energéticas, estando na ordem
dos Séculos XX e XXI debates envolvendo a exploração de petróleo, seja no
mar, seja na superfície terrestre. Por fim, buscar-se-á equacionar os
institutos e debates, ora com espeque no ordenamento jurídico interno ora
fulcrado no Direito das Gentes.
INTRODUÇÃO
O primeiro ponto tratado neste artigo refere-se ao meio
ambiente, não somente com fulcro nas normas internas, mas a evolução do
Direito Internacional ao Meio Ambiente. Serão consideradas algumas das normas
internacionais que contribuíram para consolidação deste novo ramo do direito.
A doutrina e a jurisprudência, trabalhando com estudo das gerações ou
dimensões de direitos fundamentais, têm reconhecido como de terceira dimensão
os direitos que consagram o valor fraternidade, como tais, os difusos em geral,
meio ambiente equilibrado, progresso, vida saudável autodeterminação dos
povos, avanço da tecnologia dentre outros.
Ressalte-se que a preocupação com o meio ambiente tem sido
incorporada aos ordenamentos jurídicos positivos de quase todos os países do
mundo, como nas Constituições do Chile (art. 19, § 8º) e Coreia (art. 35,
1). Na Constituição do Brasil encontramos diversas menções ao meio ambiente,
nos artigos: 5º, LXXIII, 23, VI, 24, VI e VIII, 129, III, 170, VI, 174, § 3º,
186, II, 200, VIII, 220, II. Além de todo o Capítulo VI, do Título VIII, Da
Ordem Social.
Por pertinente, vejamos o artigo 225 da Constituição
Federal que dispõe acerca do meio ambiente:
Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia
qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de
defendê-lo e preservá- lo para as presentes e futuras gerações.
§ 1º - Para assegurar a efetividade desse direito,
incumbe ao Poder Público:
I - preservar e restaurar os processos ecológicos
essenciais e prover o manejo ecológico das espécies e ecossistemas;
II - preservar a diversidade e a integridade do patrimônio
genético do País e fiscalizar as entidades dedicadas à pesquisa e
manipulação de material genético;
III - definir, em todas as unidades da Federação,
espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos,
sendo a alteração e a supressão permitidas somente através de lei, vedada
qualquer utilização que comprometa a integridade dos atributos que
justifiquem sua proteção;
IV - exigir, na forma da lei, para instalação de obra ou
atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio
ambiente, estudo prévio de impacto ambiental, a que se dará publicidade;
V - controlar a produção, a comercialização e o emprego
de técnicas, métodos e substâncias que comportem risco para a vida, a
qualidade de vida e o meio ambiente;
VI - promover a educação ambiental em todos os níveis de
ensino e a conscientização pública para a preservação do meio ambiente;
VII - proteger a fauna e a flora, vedadas, na forma da lei,
as práticas que coloquem em risco sua função ecológica, provoquem a
extinção de espécies ou submetam os animais a crueldade.
§ 2º - Aquele que explorar recursos minerais fica
obrigado a recuperar o meio ambiente degradado, de acordo com solução
técnica exigida pelo órgão público competente, na forma da lei.
§ 3º - As condutas e atividades consideradas lesivas ao
meio ambiente sujeitarão os infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a
sanções penais e administrativas, independentemente da obrigação de
reparar os danos causados.
§ 4º - A Floresta Amazônica brasileira, a Mata
Atlântica, a Serra do Mar, o Pantanal Mato-Grossense e a Zona Costeira são
patrimônio nacional, e sua utilização far-se-á, na forma da lei, dentro de
condições que assegurem a preservação do meio ambiente, inclusive quanto
ao uso dos recursos naturais.
§ 5º - São indisponíveis as terras devolutas ou
arrecadadas pelos Estados, por ações discriminatórias, necessárias à
proteção dos ecossistemas naturais.
§ 6º - As usinas que operem com reator nuclear deverão
ter sua localização definida em lei federal, sem o que não poderão ser
instaladas.
Regulamentando a questão temos diversas normas
infraconstitucionais, valendo fazer referência à Lei nº 6.938/1981, que
dispõe acerca da Política Nacional do Meio Ambiente e à Lei nº 9.985/2000
dispondo acerca do Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza –
SNUC, dentre outras.
Evidenciada a preocupação global com o meio ambiente, nos
perguntamos qual o ponto de comunicação deste tema com a exploração de
petróleo na camada pré-sal.
O petróleo extraído na camada pré-sal se dá na plataforma
continental brasileira, carecendo o estudo acerca do Direito ao Mar, para
compreendermos o que faz o Brasil ter a exclusividade desta exploração num
cenário global de disputa intensa pelo chamado ouro negro.
Para responder a estas inquietações, faremos um breve
estudo da Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar, concluída em
Montego Bay, Jamaica, em 10 de dezembro de 1982, aprovada pelo Congresso
Nacional, por meio do Decreto Legislativo nº 5, de 9 de novembro de 1987 e
declarada por meio do Decreto 1.530, de 22 de junho de 1995, que entrou em vigor
internacional e para o Brasil em 16 de novembro de 1994, de conformidade com o
seu art. 308, parágrafo 1.
1. Direito Internacional ao Meio Ambiente.
Considerando que estamos no Terceiro Milênio na contagem do
calendário gregoriano, é recente a preocupação com o meio ambiente, pois
antes preocupava-se com a evolução industrial, com o desenvolvimento e
progresso técnico e científico. Acrescento que o direito ao meio ambiente é o
mais conhecido dos chamados direitos de terceira dimensão, pois com o fim da
Segunda Guerra em 1945, o homem se vê ameaçado na própria existência como
espécie do gênero animal, como consequência, dentre outras, da destruição
em massa do poderio bélico das nucleares, notadamente a bomba atômica que
dizimou Hiroshima e Nagazaki. A partir deste marco temporal, a Guerra foi vista
como um meio pernicioso de resolução dos conflitos, conforme se constata da
Carta da Organização das Nações Unidas (ONU) e da Declaração Universal dos
Direitos Humanos em 1948.
O primeiro marco histórico relevante acerca do Direito
Ambiental é a arbitragem da Fundição de Trail (Trail Smelter Case, de
1941), em que Estados Unidos e Canadá, por conta dos efeitos da fumaça tóxica
e das partículas de cobre de uma fundição de cobre e zinco, no Canadá, cujos
resíduos eram transportados pelo vento até os EUA. A soberania do país era
vista de forma mais ampla, sem limitação alguma de ordem jurídica. O Direito,
até este momento, ainda se pautava muito pelo caráter da individualidade, seja
da nação frente à comunidade internacional, seja do ser humano enquanto
indivíduo.
Partindo deste fato, os EUA assumiram como seu o direito das
vítimas do referido dano ambiental e postulou em seu próprio nome, perante o
Canadá, uma série de reivindicações, por meio de um tribunal arbitral ad
hoc. A decisão dos árbitros foi no sentido de que: nenhum Estado tem o
direito de usar seu território ou de permitir o uso deste de tal maneira que
cause dano em razão do lançamento de emanações no – ou até o –
território de outro Estado.
Conforme a doutrina majoritária, esse laudo é a primeira
manifestação de uma defesa judicial do direito ao meio ambiente. Esta seria
a base remota para a justificação do Princípio 21 da Declaração de
Estocolmo de 1972 e do Princípio 2 da Declaração do Rio de 1992.
Acerca da responsabilidade estatal pelos danos ao meio
ambiente, vale destacar a existência de diversas convenções internacionais ou
acordos não estatais, como a Convenção de Bruxelas de 1989 sobre
Responsabilidade Civil por danos causados por poluição por óleo; a
Convenção de Viena sobre Responsabilidade Civil por Danos Nucleares de 1963, a
Conferência de Estocolmo, de 5 a 16 de junho de 1972, dita Conferência das
Nações Unidas sobre o Meio Ambiente Humano.
O acidente nuclear de Chernobyl, na Ucrânia, em 26 de abril
de 1986, deu origem, em Viena, a duas convenções sob a égide da AIEA:
Convenção sobre Pronta Notificação de Acidentes Nucleares e Convenção
sobre Assistência no Caso de Acidente Nuclear ou Emergência Radiológica.
Mereceu destaque também a Conferência do Rio de Janeiro sobre o
Desenvolvimento Humano e o Meio Ambiente, dita Rio 92, foi a maior conferência
realizada pela ONU até então, com a participação de 178 governos e a
presença de 100 chefes de Estados.
Destacamos, ainda, o Protocolo de Kyoto, decorrente de uma
série de eventos iniciada com a Toronto
Conference on the Changing Atmosphere, no Canadá,
em outubro de 1988;
seguida pelo IPCC's First Assessment Report em Sundsvall,
na Suécia em agosto de 1990, e que deu
origem à Convenção-Quadro
das Nações Unidas sobre a Mudança Climática
- CQNUMC na ECO-92
no Rio
de Janeiro.
Como visto, o meio ambiente ecologicamente equilibrado
encontra proteção tanto no ordenamento jurídico interno quanto no ordenamento
jurídico internacional.
2. Exploração de Petróleo na Camada Pré-Sal e
Desenvolvimento Sustentável.
Não há dúvida acerca da importância econômica de se
descobrir uma reserva de petróleo e que possa colocar o Brasil na condição de
exportador de petróleo, notadamente em momento de crise econômica global, em
que as grandes economias mundiais encontram-se esfaceladas e, fato que era
impensável até pouco tempo, dependentes de economias fora do eixo Europa
Estados Unidos, como China e Brasil.
Desde a crise do petróleo em 1973, em que países
industrializados aumentaram os preços dos produtos manufaturados e os
exportadores de petróleo aumentaram os preços da principal fonte energética,
que o Brasil busca a auto-suficiência em petróleo, notadamente face a um
sistema de transporte que privilegiou o uso de automóveis, seja para passeio e
transporte de cargas, em detrimento das ferrovias.
Da segunda metade do Século XX em diante, a questão
ambiental ganhou espaço na agenda mundial, se colocando como uma das balizas do
desenvolvimento econômico. O crescimento econômico começou a deixar de ser um
fim em si mesmo, pois o homem passou a ter uma preocupação com sua a própria
existência, e preservação de seu habitat, o planeta Terra. Desta
preocupação global com o meio ambiente, surgiu o princípio do desenvolvimento
sustentável, não obstante muitos doutrinadores o considerarem conceito vago e
impreciso.
Neste cenário, de busca de conciliação entre o
desenvolvimento econômico e o meio ambiente ecologicamente equilibrado, o
Brasil explora economicamente a sua zona costeira, notadamente em se
considerando um país com 7.408 km de litoral do Cabo Orange ao Arroio Chuí.
Questão que deve ser respondida é o que faz o Brasil poder
explorar com exclusividade o petróleo encontrado na camada pré-sal ao longo do
seu litoral e outros países não? Qual o regime/ordenamento jurídico
aplicável?
3. Convenção das Nações Unidas sobre o Direito
do Mar.
Antes de adentrarmos no campo do Direito Internacional, vale
destacar o disposto no artigo 20, incluindo entre os bens da União, os recursos
naturais da plataforma continental e da zona econômica exclusiva e o mar
territorial. A matéria foi regulamentada internamente pela Lei nº 8.671/93.
É sabido que a norma constitucional não tem o condão de
vincular outros países, notadamente em se tratando de questão que envolve
interesse de outras nações, devendo ser regulamentada pelo Direito
Internacional Público. O direito ao mar sempre foi parte elementar do Direito
das Gentes, regulado por normas de direito costumeiro.
Na nova ordem mundial, de evolução industrial e
tecnológica, a busca de matéria-prima e exploração dos recursos naturais se
estende a todos os espaços do planeta terra pacível de exploração econômica.
O mar deixou de ser apenas via de navegação, aumentando em importância
econômica pela exploração de suas riquesas naturais do solo e do subsolo.
Neste novo cenário, com a criação da Organização das
Nações Unidas – ONU, após a Segunda Guerra Mundial, iniciou-se em 1958, em
Genebra, normas de Direito Internacional a regulamentar a matéria, surgindo uma
convenção sobre o mar territorial e a zona contígua, uma convenção sobre o
alto mar, uma convenção sobre pesca e conservação dos recursos vivos do alto
mar e uma convenção sobre a plataforma continental.
Foi concluída, depois de quase nove anos de negociação, a
Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar, em Montego Bay, Jamaica,
em 10 de dezembro de 1982. É composta de trezentos e vinte artigos e vários
anexos. Começou a vigorar em 16 de novembro de 1994.
A Convenção de Montego Bay é um
tratado
multilateral celebrado no âmbito da ONU, definindo conceitos e dimensões de mar
territorial, zona
econômica exclusiva, plataforma
continental, direito de
passagem inocente, além de outros institutos
relativos ao direito ao mar. Esstabeleceu princípios gerais da exploração dos
recursos
naturais do mar, como os recursos vivos,
os do solo e os do subsolo.
O texto foi aprovado durante a Terceira Conferência das
Nações Unidas sobre o Direito do Mar, que se reuniu pela primeira vez em
Nova
York em dezembro de 1973, convocada pela Resolução
nº 3067 (XXVIII) da Assembleia-Geral
da ONU, de 16 de novembro do mesmo ano.
Participaram da conferência mais de 160 Estados.
A Convenção foi ratificada pelo Brasil em dezembro de 1988,
antes da obrigação no plano internacional. A Lei nº 8.617/93, reduz a doze
milhas a largura de nosso mar territorial e adota o conceito de zona econômica
exclusiva para as 188 milhas adjacentes, assim, explora-se no total as 200
milhas marítimas.
A Convenção de Montego Bay regula, no âmbito do
direito
internacional o direito do mar, dispondo
não apenas a respeito de regras de soberania
do Estado
costeiro sobre as águas adjacentes, mas também as normas a respeito da gestão
dos recursos
marinhos e do controle da poluição.
Além de vários outros dispositivos referentes à poluição
e preocupação com o meio ambiente, vejamos o artigo 194 da Convenção:
Medidas para prevenir, reduzir e controlar a poluição do
meio marinho
1 - Os Estados devem tomar, individual ou conjuntamente,
como apropriado, todas as medidas compatíveis com a presente Convenção que
sejam necessárias para prevenir, reduzir e controlar a poluição do meio
marinho, qualquer que seja a sua fonte, utilizando para este fim os meios mais
viáveis de que disponham e de conformidade com as suas possibilidades, e
devem esforçar-se por harmonizar as suas políticas a esse respeito.
2 - Os Estados devem tomar todas as medidas necessárias
para garantir que as actividades sob sua jurisdição ou controlo se efectuem
de modo a não causar prejuízos por poluição a outros Estados e ao seu meio
ambiente, e que a poluição causada por incidentes ou actividades sob sua
jurisdição ou controlo não se estenda além das áreas onde exerçam
direitos de soberania, de conformidade com a presente Convenção.
3 - As medidas tomadas, de acordo com a presente parte,
devem referir-se a todas as fontes de poluição do meio marinho. Estas
medidas devem incluir, inter alia, as destinadas a reduzir tanto quanto
possível:
a) A emissão de substâncias tóxicas, prejudiciais ou
nocivas, especialmente as não degradáveis, provenientes de fontes
terrestres, da atmosfera ou através dela, ou por alijamento;
b) A poluição proveniente de embarcações, em particular
medidas para prevenir acidentes e enfrentar situações de emergência,
garantir a segurança das operações no mar, prevenir descargas intencionais
ou não e regulamentar o projecto, construção, equipamento, funcionamento e
tripulação das embarcações;
c) A poluição proveniente de instalações e dispositivos
utilizados na exploração ou aproveitamento dos recursos naturais do leito do
mar e do seu subsolo, em particular medidas para prevenir acidentes e
enfrentar situações de emergência, garantir a segurança das operações no
mar e regulamentar o projecto, construção, equipamento, funcionamento e
tripulação de tais instalações ou dispositivos;
d) A poluição proveniente de outras instalações e
dispositivos que funcionem no meio marinho, em particular medidas para
prevenir acidentes e enfrentar situações de emergência, garantir a
segurança das operações no mar e regulamentar o projecto, construção,
equipamento, funcionamento e tripulação de tais instalações ou
dispositivos.
4 - Ao tomar medidas para prevenir, reduzir ou controlar a
poluição do meio marinho, os Estados devem abster-se de qualquer ingerência
injustificável nas actividades realizadas por outros Estados no exercício de
direitos e no cumprimento de deveres de conformidade com a presente
Convenção.
5 - As medidas tomadas de conformidade com a presente parte
devem incluir as necessárias para proteger e preservar os ecossistemas raros
ou frágeis, bem como o habitat de espécies e outras formas de vida marinha
em vias de extinção, ameaçadas ou em perigo.
As normas internacionais de direito ambiental não são
aceitas de forma generalizada. Isto se dá em face da contraposição de
interesses entre os países desenvolvidos e em desenvolvimento, os quais
desconfiam que a proteção ambiental é meio para limitar o seu desenvolvimento
econômico. Com a Convenção de Montego Bay não foi diferente, pois se deu no
limiar de uma era marcada pelo questionamento das velhas normas e princípios. O
fator econômico, tanto mais relevante quanto enfatizado pelo progresso
técnico, haveria de dominar o enfoque do
mar
nos tempos modernos. O mar é visto como nova fronteira e fonte de recursos
naturais indispensáveis ao progresso científico e tecnológico.
Não obstante a celeuma, a Convenção fixa o limite exterior
do mar territorial em 12
milhas
náuticas definindo-o como uma zona
marítima contígua ao território do Estado
costeiro e sobre a qual se estende a sua soberania.
Cria uma zona
contígua com 12 milhas náuticas, dentro
da qual o Estado costeiro pode exercer jurisdição
com respeito a certas atividades como contrabando
e imigração
ilegal, e uma zona
econômica exclusiva (ZEE), tendo como
limite externo uma linha a 200 milhas náuticas da costa e como limite interno a
borda exterior do mar territorial, na qual o Estado costeiro tem soberania, no
que respeita a exploração dos recursos
naturais na água, no leito do mar e no
seu subsolo, ressalvado sempre o direito de passagem inocente.
A Convenção estabelece que o limite da ZEE de Estados com
costas fronteiras, cuja distância, em alguma porção, seja inferior a 400
milhas, deve ser a linha média entre as suas costas, o que deve ser
estabelecido por
acordo
entre os Estados. Os Estados sem litoral têm direito de participar, em base
equitativa, do aproveitamento excedente dos recursos vivos (não recursos
minerais, portanto) das zonas econômicas exclusivas de seus vizinhos, mediante
acordos regionais e bilaterais.
Os conceitos de plataforma continental, alto mar, zona
econômica exclusiva são definidos legalmente pela Convenção que foram
repetidos no ordenamento jurídico interno pela Lei nº 8.617/93.
Plataforma continental é a parte do leito do mar adjacente
à costa, cuja profundidade média não excede duzentos metros. O Estado
costeiro exerce direito soberano de exploração dos recursos naturais até à
margem
continental, mas coloca o limite das 200
milhas a partir da linha de base.
O alto-mar é definido como as zonas marítimas que não se
encontram sob
jurisdição
de nenhum Estado.
Logo, qualquer reivindicação de soberania
sobre tais zonas, da parte de um Estado, é ilegítima.
A zona econômica exclusiva é tratada na Parte V, a partir
do artigo 55 da Convenção de Montego Bay:
Artigo 55.º
Regime jurídico específico da zona económica exclusiva
A zona económica exclusiva é uma zona situada além do
mar territorial e a este adjacente, sujeita ao regime jurídico específico
estabelecido na presente parte, segundo o qual os direitos e a jurisdição do
Estado costeiro e os direitos e liberdades dos demais Estados são regidos
pelas disposições pertinentes da presente Convenção.
Artigo 56.º
Direitos, jurisdição e deveres do Estado costeiro na zona
económica exclusiva
1 - Na zona económica exclusiva, o Estado costeiro tem:
a) Direitos de soberania para fins de exploração e
aproveitamento, conservação e gestão dos recursos naturais, vivos ou não
vivos, das águas sobrejacentes ao leito do mar, do leito do mar e seu subsolo
e no que se refere a outras actividades com vista à exploração e
aproveitamento da zona para fins económicos, como a produção de energia a
partir da água, das correntes e dos ventos;
b) Jurisdição, de conformidade com as disposições
pertinentes da presente Convenção, no que se refere a:
i) Colocação e utilização de ilhas artificiais,
instalações e estruturas;
ii) Investigação científica marinha;
iii) Protecção e preservação do meio marinho;
c) Outros direitos e deveres previstos na presente
Convenção.
2 - No exercício dos seus direitos e no cumprimento dos
seus deveres na zona económica exclusiva nos termos da presente Convenção,
o Estado costeiro terá em devida conta os direitos e deveres dos outros
Estados e agirá de forma compatível com as disposições da presente
Convenção.
3 - Os direitos enunciados no presente artigo referentes ao
leito do mar e ao seu subsolo devem ser exercidos de conformidade com a parte
VI da presente Convenção.
Artigo 57.º
Largura da zona econômica exclusiva
A zona económica exclusiva não se estenderá além de 200
milhas marítimas das linhas de base a partir das quais se mede a largura do mar
territorial.
Além do limite da largura de 200 milhas marítimas das
linhas de base da medida do mar territorial, são dispostos vários outros
direitos do
Estado costeiro na zona econômica
exclusiva. Nos seus 320 artigos e vários anexos a Convenção trata de forma
detalhada das questões referentes ao Direito ao Mar.
CONCLUSÃO
Considerando os conceitos de mar territorial, plataforma
continental, zona contígua e zona econômica exclusiva constante da Convenção
de Montego Bay, legítimo o direito do Brasil de explorar os recursos
petrolíferos na camada do pré-sal, por meio de plataformas
artificiais de prospecção e de exploração de petróleo na plataforma
continental submarinha e na ZEE.
Não obstante este direito, a preservação do meio ambiente
marinho ecologicamente equilibrado tem que ser uma constante no desenvolver da
atividade econômica. Esta preocupação ganha destaque se lembramos que ainda
em 2011 houve um vazamento de óleo com proporções até hoje sentidas na bacia
de Campos. Ressalte-se no tocante às plataformas artificiais que a pouco mais
de dez anos tivemos o afundamento de toda a Plataforma P-36 da
Petrobras
no Rio de Janeiro.
O vazamento de petróleo não é privilégio do Brasil,
recentemente tivemos o vazamento no Golfo do México em que a sangria do poço
de petróleo durou mais de um mês, causando
desastre
ambiental de proporções incalculáveis.
A exploração dos recursos naturais na zona econômica
exclusiva é legítima, porém jamis há de se perder de foco a observância ao
princípio da precaução, tão caro e tão essencial ao Direito Ambiental.
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Revista Brasileira de Direito Constitucional – RBDC. n. 16. jul./dez.2010.
Procurador
Federal - AGU. Procuradoria Federal Especializada a Fundação Nacional
do Ìndio - FUNAI. Especialista em Direito Constitucional pela
Universidade do Sul de Santa Catarina - UNISUL. Especialista em Direito
Público pela Universidade de Brasília - UnB. Professor do Instituto de
Ensino Superior Planalto - IESPLAN.
